Sostegno al reddito e inclusione sociale nella nuova misura nazionale contro la povertà. Ce la faranno i Comuni?

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Italy’s winding road towards a national minimum income scheme è il titolo di una recente nota di Matteo Jessuola per l’European Social Policy Network. Effettivamente è stata tortuosa la lunga marcia che potrebbe portare l’Italia ad adottare una misura nazionale di contrasto della povertà, allineandosi agli altri paesi europei. Ricordo la prima sperimentazione nazionale del reddito minimo d’inserimento nel biennio 1999-2000, limitata a 39 Comuni, successivamente estesa a 306 e poi abbandonata dai governi di centro-destra; le iniziative di sostegno al reddito messe in campo da alcune Regioni; la Carta Acquisti introdotta dal Governo Berlusconi nel 2008; la Nuova Carta Acquisti” (o Nuova Social Card) del 2012, che ha interessato dodici comuni con più di 250.000 abitanti; le proposte avanzate dall’IRS (2011), dall’Alleanza contro la povertà (2013) e dal Gruppo di lavoro sul reddito minimo istituito dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (2013). Oggi però siamo forse ad una svolta. La legge di stabilità n.208/2015 ha infatti previsto:

  • La definizione di Piano nazionale triennale per la lotta alla povertà e all’esclusione.
  • L’istituzione del Fondo per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale, con una dotazione di 1 miliardo di euro l’anno dal 2017;
  • Uno o   più   provvedimenti legislativi finalizzati all’introduzione di un’unica misura nazionale di contrasto alla povertà (correlata alla differenza tra il reddito familiare del beneficiario e la soglia di povertà assoluta) e alla razionalizzazione degli strumenti e dei trattamenti esistenti, mediante il riordino della normativa in materia di trattamenti, indennità, integrazioni di reddito e assegni di natura assistenziale o comunque sottoposti alla prova dei mezzi, anche rivolti   a beneficiari residenti all’estero, nonché in materia di accesso alle prestazioni sociali.

Sia-424x600.jpgIl 14 luglio 2016, inoltre, la Camera ha approvato il disegno di legge delega per l’introduzione della misura unica nazionale di contrasto alla povertà, il Reddito di inclusione, individuandola come “livello essenziale delle prestazioni da garantire uniformemente in tutto il territorio nazionale”. In attesa della conferma in Senato, il Decreto interministeriale de 26 maggio 2016 ha predisposto come misura ponte, fino all’introduzione definitiva del nuovo dispositivo, l’avvio su tutto il territorio nazionale del Sostegno per l’Inclusione Attiva (SIA), inteso come estensione, rafforzamento e consolidamento delle precedenti sperimentazioni nelle grandi città. Dal 2 settembre di quest’anno possono essere presentate ai Comuni le domande per accedervi. Il SIA, dunque, è una misura transitoria verso il Reddito di inclusione (con uno stanziamento di 750 milioni per le domande presentate nel 2016), ma ne “anticipa alcuni elementi essenziali”, le principali delle quali sono l’abbinamento del contributo economico con misure per l’inclusione sociale e lavorativa, la prova dei mezzi e le condizionalità. In attesa della definizione del REI (o REIS, la proposta che al momento sembrerebbe più accreditata, elaborata dall’Alleanza) le caratteristiche del SIA possono essere così riassunte:

  • Beneficiari ed accesso: nuclei familiari con almeno un figlio minorenne o disabile, ovvero donna in stato di gravidanza accertata; italiani o comunitari o loro familiari titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente, ovvero stranieri in possesso del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo; residenti in Italia da almeno 2 anni; con ISEE < 3.000 euro; non beneficiari della NASPI (assicurazione sociale per l’impiego), dell’ASDI (assegno di disoccupazione) o di altri strumenti di sostegno al reddito dei disoccupati; non in possesso di beni durevoli di valore; con un punteggio relativo alla valutazione multidimensionale del bisogno uguale o superiore a 45 punti (la valutazione tiene conto dei carichi familiari, della situazione economica e della situazione lavorativa).
  • Beneficiari: tra 180 e 220 mila famiglie (minori: tra 400 e 500 mila; complessivamente tra 800 mila e 1 milione di persone).
  • Contributo economico: stimando una media di 4,3 componenti per nucleo familiare, il beneficio medio mensile è di € 320 (1 membro = €80; 5 membri = €400).
  • Durata: 12 mesi.
  • Condizionalità: obbligo di aderire ad un progetto personalizzato di attivazione sociale e lavorativa.

Tra i diversi aspetti del SIA che sono già stati motivo di apprezzamento o di critica (tra cui il finanziamento insufficiente ed il carattere non ancora universalista della misura), voglio qui soffermarmi su uno in particolare: l’attivazione sociale e lavorativa.

In premessa bisogna rilevare che il SIA fa proprio l’orientamento prevalente in ambito europeo che, da una parte, auspica la connessione tra misure passive e misure attive, vale a dire trasferimenti monetari e servizi per l’inclusione, e dall’altra richiede ai titolari dei sussidi economici di attivarsi nella ricerca di soluzioni per affrancarsi dallo stato di bisogno (con il supporto dei servizi). In linea con la Raccomandazione della CE del 2008 relativa all’inclusione attiva delle persone escluse dal mercato del lavoro, il SIA si propone di integrare i tre vertici di un triangolo virtuoso, cioè sostegno monetario, accesso a servizi ed inserimento lavorativo. Va però riconosciuto – e questo è un suo merito – che il SIA si allontana da una visione punitiva dell’attivazione e circoscritta alla (re)integrazione lavorativa. L’unità di riferimento del SIA è la famiglia nel suo insieme. Il sostegno parte da una “presa in carico” che ne deve valutare innanzitutto i bisogni e le risorse, considerando tutti i suoi membri e tutti gli aspetti della sua condizione di povertà, per poi progettare con la stessa famiglia un percorso ad hoc (tailor made) di carattere integrato o multidimensionale (più leggera nei casi di nuclei familiari non ancora segnati da gravi difficoltà e multi problematicità, con i quali si agirà soprattutto in un’ottica di prevenzione). Secondo le Linee guida del SIA (2016 p.2), “il richiamo alla inclusione attiva richiede di porre al centro il processo di crescita delle persone e delle comunità, basato sull’incremento della stima di sé, dell’autoefficacia e dell’autodeterminazione, nella logica dell’empowerment e del partenariato. In questo contesto, con riferimento alle situazioni più complesse, uno dei concetti di riferimento assunti nell’implementazione del SIA è quello di resilienza, intesa come capacità di riorganizzare sé stessi, le proprie risorse ed il proprio sistema di attribuzione di senso dopo un evento traumatico o l’esposizione prolungata ad uno stress”.

SIA-1SETT-360X240.jpgIn sintesi, benché l’obiettivo occupazionale sia centrale nel SIA, non viene innalzato a criterio unico o prevalente per valutarne il successo. Si fa probabilmente tesoro dell’esperienza internazionale, che evidenzia quanto sia modesto l’inserimento lavorativo negli schemi di reddito minimo, confermando che questi devono essere considerati uno strumento di politica sociale, non del lavoro, per ridurre la povertà (Sacchi 2016).

Attivazione significa anche una reciproca assunzione di responsabilità e di impegni tra famiglie e servizi. Le prime devono dimostrare un atteggiamento proattivo e sono tenute a sottoscrivere il programma personalizzato entro sessanta giorni dalla comunicazione dell’avvenuto accreditamento del sostegno economico del primo bimestre. I secondi devono attivare un insieme di interventi multisettoriali, tanto più ampi e complessi, anche dal punto di vista del coordinamento in rete, quanto maggiore è la fragilità del nucleo familiare.

Si tratta di una sfida ambiziosissima, che ricade in gran parte sui Comuni, per lo più associati a livello di ambito territoriale (si veda per questo la Legge 328/2000). Vediamo in sintesi i loro compiti:

  • Accogliere le domande ed effettuare i controlli di competenza sul possesso dei requisiti.
  • Revocare il beneficio per mancata adesione al programma personalizzato o per comportamenti inconciliabili;
  • Predisporre il programma personalizzato attraverso l’attivazione di un “sistema coordinato di interventi e servizi sociali” che prevede:

(a) Il servizio di segretariato sociale per l’accesso.

(b) Il servizio sociale   professionale   per   la   valutazione multidimensionale dei bisogni del nucleo familiare e la presa in carico.

(c) Un’equipe multidisciplinare, con un responsabile del caso, integrata con competenze multidisciplinari per la progettazione e l’attuazione del programma; tali competenze devono essere messe a disposizione mediante accordi di collaborazione in rete con le amministrazioni competenti sul territorio in materia di servizi per l’impiego, tutela della salute e istruzione (Centro per l’impiego, Centri di Formazione Professionale, Scuola e Servizi Educativi, Servizio Materno infantile, Centro di Salute Mentale, Sert), nonché con soggetti privati e del privato sociale.

  • Coordinare, realizzare (attraverso le equipe multidisciplinari) e monitorare i programmi personalizzati, attivando interventi e servizi comunali e in capo ad altri enti (le famiglie più vulnerabili dovrebbero poter accedere a servizi come, per esempio, microcrediti per l’inserimento socio-lavorativo, sostegni all’alloggio, assistenza educativa domiciliare, mediazione familiare, misure di sostegno al reddito complementari, ecc.).

immagine-governance-siaAnche da questo breve schizzo si evince l’elevato livello di sofisticazione della misura. Si richiede un’organizzazione efficiente, alte competenze professionali e un lavoro in rete tra diversi servizi ed amministrazioni, sotto la regia istituzionale dell’ambito territoriale (Comuni associati) e dell’equipe multidisciplinare dal punto di vista tecnico. Per l’implementazione del SIA, se la Legge di Stabilità fornisce le risorse per il sussidio economico, i fondi comunitari (Fondo Sociale Europeo, con cofinanziamento nazionale) finanziano la macchina organizzativa “per il rafforzamento dei servizi e degli interventi di inclusione attiva”. Il Programma Operativo Nazionale (PON) Inclusione 2014 – 2020, infatti, mette a disposizione degli ambiti territoriali circa 1 miliardo di euro per 7 anni, cui si accederà mediante bandi non competitivi. In questo contesto, rendendo ancora più articolata l’attuazione del SIA, al di sopra dei Comuni operano altri enti nel quadro di una “struttura gestionale e di governance complessa” che mette in relazione “un numero significativo di attori con competenze e funzioni diverse” (Linee guida del SIA, p.16).

 

La domanda che bisogna porsi è se i Comuni, ed in particolare i servizi socioassistenziali locali, sono attrezzati per affrontare la grande sfida del SIA, una sfida che chiaramente si estende anche gli altri servizi ed enti che dovranno lavorare in rete per l’inclusione attiva delle famiglie beneficiarie. Diverse sono le preoccupazione al riguardo, anche se sarà molto importante conoscere i risultati, non ancora disponibili, della valutazione contro-fattuale della nuova Carta Acquisti, di cui il SIA rappresenta l’erede.

  • Il welfare italiano, dominato da un approccio categoriale e tradizionalmente schiacciato sulla previdenza e, in parte, sulla sanità, ha trascurato di investire sull’organizzazione ed il finanziamento del sistema socioassistenziale. Inoltre, si è data priorità alle prestazioni monetarie, a discapito dei servizi.
  • immagine-spesa-sociale-comuniA fronte di una spesa sociale in protezione sociale sul totale della spesa pubblica superiore alla media UE (41.8 vs 40.4), quella per l’esclusione sociale (Housing e Social exclusion not elsewhere classified) resta molto sacrificata, al di sotto della media UE (0.4 vs 3.6) (Eurostat, dati 2014). La spesa per interventi e servizi sociali raggiungeva nel 2012 i 7 miliardi di euro (ISTAT), dei quali per l’area “povertà, disagio adulti e senza fissa dimora” solo 537 milioni circa (erano 590 nel 2009). Inoltre, le prestazioni sociali in natura (i servizi) risultano in Italia le più basse al confronto europeo. Un recente documento della CISL (qui), citando dati ISTAT, segnala che la spesa sociale si è ridotta del 2,7% dal 2012 al 2013 e del 4% rispetto al 2010. Con la crisi economica sono aumentati i trasferimenti in denaro, rimanendo ferma la spesa a favore dello sviluppo del welfare territoriale e dei servizi (-16% tra il 2010 e il 2015 per le prestazioni alla famiglia rivolte a servizi). Solo una piccola quota delle risorse è riservata agli interventi di “integrazione sociale, educativa assistenziale e di inserimento lavorativo”, vale a dire all’area che più direttamente attiene alla metodologia prevista dal SIA.
  • Il sistema di welfare nei territori è caratterizzato da una grande eterogeneità. L’enorme divaricazione tra Nord e Sud ne rappresenta la manifestazione principale. Rispetto alla spesa, si comprova la cronica debolezza delle regioni meridionali: nel 2012, la spesa pro-capite per interventi e servizi sociali variava da 25 euro in Calabria a un massimo di 277 euro in Valle d’Aosta (ISTAT).
  • Il dato economico generale è certamente indicativo di una situazione di debolezza, ma bisogna aggiungere che le politiche sociali risultano oggi estremamente differenziate tra le Regioni così come tra i Comuni anche per l’assenza di interventi regolativi da parte dello Stato. Infatti, la riforma dell’assistenza sociale (legge 328/2000), che pure conteneva importanti e salutari innovazioni, è rimasta invalidata a causa della successiva riforma del Titolo V della Costituzione (2001). Questa, modificando l’assetto istituzionale dello Stato, ha trasferito l’assistenza sociale tra le competenze esclusive delle Regioni. Lo Stato però ha mancato di definire i livelli essenziali delle prestazioni da garantire a tutti i cittadini, l’unica funzione di responsabilità statale che la riforma del 2001 gli attribuiva e che doveva costituire la cornice nazionale per razionalizzare i sostegni monetari e per lo sviluppo di un sistema di servizi nei territori. A qui che ogni Regione si è comportata a modo suo.
  • In grande sofferenza sono anche gli Ambiti territoriali preposti alla gestione del SIA, cioè le associazioni dei Comuni che hanno dato vita ai Piani sociali di zona, lo strumento strategico previsto dalla Legge quadro 328/2000 per governare le politiche sociali a livello territoriale. Ogni Regione ha recepito questa indicazione della legge in tempi e con modalità proprie, non essendovi più alcun vincolo dopo la riforma costituzionale del 2001. Ecco perché le caratteristiche degli ambiti e dei piani sociali locali (PdZ) sono molto difformi, a cominciare dalle dimensioni della popolazione target, i sistemi di gestione, le articolazioni istituzionali sviluppate ed i tempi di attuazione. I PdZ nascono in momenti diversi e si trovano in fasi diverse del loro ciclo attuativo. Secondo un’indagine dell’ISFOL del 2013, che ha raggiunto circa l’80% dell’universo dei piani di zona, costituito da 634 PdZ, al momento della rilevazione, il 31% era concluso o stava concludendosi, mentre il 19% era appena iniziato. Più in generale, nonostante vi siano alcune realtà mature, i PdZ risentono della mancanza di fondi dovuta alla drastica riduzione dei finanziamenti statali. Questo lascia presupporre una forte differenziazione della capacità di recepimento del SIA. Il Fondo Nazionale per le Politiche Sociali (destinato alle Regioni e da queste ai Comuni per lo sviluppo delle reti locali integrate di interventi e servizi sociali) è stato praticamente azzerato nel 2012 mentre nel 2015 ripartisce tra le Regioni appena 278 milioni (qui). Un altro elemento da non sottovalutare è l’insufficiente consolidamento delle pratiche collaborative interistituzionale ed interservizi, anche se certamente esistono anche buone pratiche). Da tener presente che i PdZ rappresentano lo strumento di programmazione locale che deve coordinare ed integrare diverse politiche territoriali (socioassistenziali, sociosanitarie, del lavoro, educative, ecc.), convogliando competenze in capo a diverse amministrazioni pubbliche. L’indagine dell’ISFOL mette in evidenza che nelle attività di pianificazione dei piani il contributo del sistema lavoro, per fare un esempio, è stato alto o sufficiente solo, rispettivamente, nel 7% ed il 39% dei casi. Appare anche significativo che tra le risorse impegnate negli Uffici di Piano (le cabine di regia dei PdZ) non vi siano dirigenti e funzionari dei Centri per l’Impiego. Se l’interazione e la collaborazione nei territori tra i sistemi socioassistenziale e del lavoro è fragile, vuol dire che non sarà facile integrare sociale e lavoro nei processi d’inclusione promossi dal SIA.

In conclusione, le criticità esposte, frutto della storica carenza italiana nel settore socioassistenziale, portano a dire che gran parte degli ambiti sovracomunali ed i servizi locali avrà difficoltà a farsi carico dei percorsi personalizzati di attivazione dei beneficiari del SIA. Un richiamo d’attenzione proviene da testimonianze sull’esperienza che precede il SIA, la Carta Acquisti sperimentale. Nel caso di Torino, per esempio, Busso e Meo (2016, p. 6) avvertono che “a fronte di fondi limitati la definizione dei progetti [di attivazione sociale e lavorativa] può diventare molto problematica con il rischio di configurarsi più come una redistribuzione delle risorse interna all’utenza che come un aumento effettivo dell’offerta di servizi. Nel caso torinese interventi già attivi sul territorio sono stati ‘dirottati’ a favore dei beneficiari della Carta [Inoltre,] le difficoltà di effettiva presa in carico da parte dei servizi sociali territoriali, già gravati da un forte aumento delle domande di assistenza negli ultimi anni, hanno orientato più verso una standardizzazione dei progetti che verso una loro reale personalizzazione”.

I nuovi fondi del PON Inclusione, affluendo ai Comuni, certamente inietteranno una grande dose di energia. Ma c’è il rischio che il sistema ne risulti drogato, anche perché essi dovranno essere utilizzati unicamente per seguire i beneficiari del SIA. Mettere in campo nuove risorse non equivale a risolvere problemi accumulati da anni di incuria. C’è bisogno di una riorganizzazione complessiva del welfare che corregga le sue storture ed investa sulla costruzione di un nuovo sistema socioassistenziale, valorizzandone gli operatori e strutturandolo adeguatamente come terzo pilastro, al lato della previdenza e della sanità. Tuttavia, ripeto, destinare una parte cospicua dei fondi comunitari al SIA è una scelta giusta e coraggiosa. Ed è la prima volta in Italia che il Fondo Sociale Europeo viene impiegato a supporto delle politiche socioassistenziali. Ci si augura quindi che il SIA abbia successo e serva come leva per quella riqualificazione complessiva del settore che si attende da tanti anni.

In merito alla misura nazionale di contrasto della povertà, il prossimo passaggio fondamentale è il completamento dell’iter legislativo ricordato sopra, che potrà anche modificare l’impianto attuale del SIA definendo le caratteristiche del futuro reddito d’inclusione e ampliando la platea dei beneficiari. Rispetto alla più ampia riforma del settore socioassistenziale che dia una prospettiva strutturale ed un orizzonte alla strategia di contrasto alla povertà, la nuova legge dovrà provvedere anche” al riordino delle prestazioni e al sistema degli interventi e dei servizi sociali”. Non tutti i segnali per la verità sono incoraggianti, stando alla discussione su alcune nuove misure (come la quattordicesima), che ancora una volta ripercorrono la strada della frammentazione e della categorialità, gravando per di più sul già magro bilancio dell’assistenza. Ma molto dipenderà anche dall’esito del referendum del 4 dicembre sulla Costituzione. Volendo emendare la precedente riforma del titolo V del 2001, peraltro mai applicata interamente, il testo sottoposto a voto popolare prevede infatti un nuovo riparto di competenze tra Stato e Regioni. Mentre alle Regioni spetterebbe la potestà legislativa nella programmazione e organizzazione dei servizi sanitari e sociali, le “disposizioni generali e comuni per le politiche sociali” (locuzione suscettibile di interpretazioni differenti) rientrerebbero nella legislazione esclusiva dello Stato, insieme alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Ciò prefigura un più forte ruolo regolativo dello Stato, o meglio di governo del sistema, uno dei tasselli fondamentali per superare la storica carenza italiana nell’offerta e nell’organizzazione dei servizi sociali.

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