Successi contro la povertà e nuove sfide per l’uguaglianza in America Latina

San Antonio Atitlan 1 - 346-1

Lo scorso novembre ho avuto il piacere di presentare il libro di Clarisa Hardy Estratificación social en América Latina: retos de cohesión social. Con l’intervento della stessa autrice, figura di riferimento del dibattito sulle politiche sociali dell’America Latina e già Ministro nel primo governo di Michelle Bachelet (Cile), l’evento è stato organizzato all’Università di Roma Tre dall’Istituto Italo Latino Americano e dall’Ambasciata di Cile in Italia. Vi ha preso parte anche l’ex Presidente cileno Ricardo Lagos, noto in Italia come personalità di spicco della lotta alla dittatura militare cilena e della ricostruzione democratica di quel paese.

Lo studio della Hardy fornisce abbondanti dati sulla situazione sociale dell’America Latina e li interpreta restituendo l’immagine di una regione molto differenziata al suo interno, ma con due tendenze comuni: l’arretramento della povertà e l’emergenza di un ceto che non può ancora dirsi classe media. Un nuovo strato sociale non più povero ma allo stesso tempo vulnerabile. La tesi della Hardy è di attualità anche nell’Europa alle prese con la crisi, e suona come un monito: la vera sfida è la disuguaglianza, se le politiche di welfare si concentrano sulla povertà possono essere efficaci per diminuirla (e lo sono state in America Latina), ma non rimuovono gli svantaggi sociali.

Prima di entrare nel merito, voglio soffermarmi sulla questione della lotta alla povertà. L’America Latina mostra oggi il volto di un’area che nel suo insieme ha compiuto grandi passi in avanti su questo terreno. Anche se dagli inizi di questo decennio si assiste ad un’attenuazione del trend positivo, la povertà e la miseria sono scese sensibilmente dal 2002. La caduta accumulata della povertà è di quasi 16 punti percentuali. Vediamo i dati dell’ultimo Panorama social de América Latina della Commissione Economica per l’America Latina ed i Caraibi:

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Uno dei fattori che più ha contribuito al miglioramento della situazione è la messa in campo di politiche sociali. Abbandonato il paradigma neoliberale del Consenso di Washington degli anni ’80, che predicava la contrazione dell’intervento pubblico, limitandolo ad una funzione sussidiaria rispetto al mercato, alla fine nel nuovo millennio la maggior parte dei governi ha iniziato un ciclo di investimenti nel sociale, anche se incentrato su poveri e indigenti. Tra il 1998 e il 2011 sono andate al potere coalizioni di sinistra e centrosinistra in ben 11 paesi. Grazie a questa svolta ‘progressista’ ed a un processo di contaminazione mutua tra i paesi, si è estesa la gamma di interventi ed in alcuni stati (Brasile, Argentina, Uruguay, ecc.) hanno preso corpo sistemi più ampi di protezione sociale non contributiva. Nella stesso periodo si annoverano miglioramenti salariali e della copertura previdenziale, un’espansione senza precedenti dei sistemi educativi e sanitari, la creazione di nuovi servizi assistenziali e di sostegno al reddito dei più bisognosi. Il tutto è avvenuto in un contesto di politiche capaci di imprimere un’evoluzione positiva alle principali variabili macroeconomiche e di finanze pubbliche più robuste. Complice anche la crescita economica ininterrotta (salvo nel 2009), che ha fatto innalzare l’occupazione e scendere la disoccupazione, nel 2014, al di sotto del 6%. La crescita è stata facilitata dal forte sviluppo delle esportazioni di materie prime (il boom delle commodities), che rappresentano il 60% delle esportazioni totali, grazie all’aumento della domanda (soprattutto in Cina ed India) e dei prezzi internazionali. In questo scenario favorevole, è salita la spesa pubblica a favore delle fasce deboli, come evidenziano le tre seguenti tabelle (la prima in CEPAL 2014b, le altre in Cecchini et al. 2014).

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Il motore fondamentale delle politiche di lotta alla povertà sono i Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (PTC). Sorti alla fine degli anni ’90 e finanziati dalla fiscalità generale e/o da prestiti internazionali, questi programmi erano (e continuano in larga misura ad essere) finalizzati a spezzare il circolo vizioso di riproduzione intergenerazionale della povertà. Anche se non esiste un modello unico, la maggior parte di essi opera in base ad uno schema che prevede che il capofamiglia (in genere la donna) riceva periodicamente una piccola somma di denaro e altri beni condizionati all’adozione di comportamenti ‘virtuosi’ a favore dei figli in campo sanitario, nutrizionale e scolastico. La logica iniziale sottostante era che grazie ai miglioramenti in questi ambiti (più istruzione, una migliore salute ed una crescita sana), i bambini, una volta adulti, sarebbero stati in grado di integrarsi più vantaggiosamente nel mercato del lavoro e nella società. La loro maggiore autonomia non li avrebbe quindi condannati allo stesso destino dei genitori. Presenti praticamente in tutti i paesi, anche se con caratteristiche differenti, in genere i PTC tendono a combinare il sostegno al reddito (per appoggiare i consumi di base) e l’investimento nel capitale umano mediante un più ampio e migliore accesso ai servizi.

L’esperienza dei PTC latinoamericani è molto conosciuta ed apprezzata a livello internazionale. Vi sono anche numerose valutazioni che concordano nel mostrare un impatto positivo su una serie di obiettivi intermedi, soprattutto nella fascia della marginalità estrema (più istruzione e salute, migliorie dei redditi e dei consumi, ecc.), senza peraltro avere riscontrato effetti di disincentivo sulla partecipazione al mercato del lavoro (una delle maggiori preoccupazioni in Europa rispetto ai sussidi economici), anche per il valore molto ridotto dei trasferimenti monetari. Circa 127 milioni di persone ne ricevono i benefici, il che equivale al 21% della popolazione, con un costo medio vicino allo 0,4% del PIB regionale. La Banca Interamericana di Sviluppo stima che negli ultimi 10 anni circa 96 milioni di persone sono uscite dalla povertà e che in assenza di questi programmi la sua incidenza sarebbe stata in media del 13% più alta.

I PTC hanno invece avuto esiti poco significativi dal punto di vista dell’obiettivo finale: l’accumulazione di maggiore capitale umano per troncare la trasmissione della povertà di padre in figlio. Anche per questo da alcuni anni quasi tutti hanno imboccato due strade: da una parte vengono utilizzati anche per ‘agganciare’ la popolazione beneficiaria e favorirne l’accesso ad un più vasto ventaglio di prestazioni (in una cornice che vede l’assistenza ancorata sempre più al riconoscimento dei diritti sociali); dall’altra hanno avviato o stanno collegandosi alle misure per l’inclusione lavorativa. Personalmente credo che l’Italia dovrebbe guardare con attenzione all’esperienza dei programmi non contributivi latinoamericani, soprattutto a quelle più mature come in Brasile o in Cile. La loro strategia combacia infatti con l’impianto del Sostegno all’Inclusione Attiva, la misura per ora sperimentale che coniuga beneficio economico e presa in carico dei destinatari per un progetto più ampio di inclusione attiva (lavorativa per gli adulti, scolastica per i bambini, sociale e sanitaria per tutta la famiglia). Con questo dispositivo l’Italia dovrebbe colmare un grande ritardo, essendo ancora l’unico paese in Europa, insieme alla Grecia, a non aver una qualche forma di reddito minimo.

Tornando all’America Latina, nonostante i progressi la povertà e l’indigenza non son state ancora debellate: secondo la CEPAL nel 2013 vi erano 165 milioni di poveri (28,1% della popolazione) e 69 milioni di indigenti (11,7%). Ma il dato più rilevante è che la fuoriuscita dalla povertà non equivale alla conquista della sicurezza economica. Quando le famiglie si spostano al di sopra della linea della povertà, rimangono per lo più economicamente fragili. Vengo quindi ai dati e all’esame proposto dallo studio di Clarisa Hardy, peraltro in linea con la maggior parte dei lavori sull’argomento. Hardy ricostruisce cinque strati socioeconomici nei paesi latinoamericani in base al reddito giornaliero pro capite (in dollari a parità di potere d’acquisto). La fonte d’informazione sono 18 encuestas de hogar nazionali, indagini periodiche di rilevazione delle caratteristiche delle famiglie in diversi aspetti: reddito, occupazione, uso del tempo libero, ecc.

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Da questi dati si ricava un quadro ancora molto problematico:

  • Schermata 2015-02-03 alle 18.05.12Un’alta incidenza della povertà estrema, in particolare in 4 paesi centroamericani: El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicaragua. Solo l’Uruguay, il Cile, l’Argentina ed il Costa Rica registrano percentuali ad un sola cifra. Sommando povertà estrema e moderata, gli strati poveri costituiscono ancora il 30% della popolazione (poco più della metà regionale vive nelle zone rurali).
  • I trasferimenti distributivi a sostegno dei redditi hanno avuto una funzione compensatoria che ha aiutato a spingere fuori dalla povertà, soprattutto quella più estrema, ampi settori della popolazione. Le politiche sociali incentrate sui poveri hanno ingenerato un miglioramento relativo dei consumi e di altri importanti indicatori, segnando però il passaggio ad una condizione di vulnerabilità. I settori non poveri ma vulnerabili sono oggi i più numerosi della regione (37,9%), superando i poveri e i ceti medi: si tratta di una popolazione che può ritornare alla povertà.

La domanda è quindi perché se la regione cresce e riduce la povertà, il risultato sono società economicamente insicure, ancora precarie. Nella sua ricerca Hardy rivela che è la disuguaglianza il tratto distintivo dei comportamenti e dei rapporti sociali. L’analisi della composizione di ogni strato e delle differenze tra essi palesa infatti forti disparità in aree cruciali della convivenza sociale: il reddito e i salari, la partecipazione al mercato del lavoro, la copertura previdenziale e l’accesso ad un’educazione di qualità e a quella iniziale e superiore. I gruppi più deboli sono gli strati poveri e vulnerabili, mentre altre variabili dello svantaggio sono il genere, l’età, il territorio e l’appartenenza a minoranze etniche. Rispetto ai redditi, la principale espressione dello squilibrio sociale, la distanza tra settori alti e poveri è di 36.3 volte, mentre tra i primi ed i settori vulnerabili è di 13.4 volte. Il salario orario dei settori alti è mediamente 13.1 volte più alto di quello dei poveri, e 8.5 volte rispetto agli strati vulnerabili. D’altra parte, come riferisce un altro documento della CEPAL, i settori ad alta produttività producono il 28% del PIL, ma concentrano solo il 7% dell’occupazione, a fronte di un 65% generato dai settori a bassa produttività (prevalentemente microimprese informali, con la metà dei lavoratori senza salario), e un contributo al PIL del 41%.

Insomma il percorso è ancora molto lungo, ed una delle conclusioni della Hardy è che coloro che non sono più tecnicamente poveri rischiano di restare privi di protezione se le politiche sociali si dedicano prevalentemente agli aiuti mirati ai più bisognosi. Da qui che la disponibilità di reddito familiare continua a definire la capacità sia di far fronte all’insorgenza di circostanze avverse sia di migliorare la propria posizione sociale. Bisogna quindi mettere in gioco politiche più ambiziose, affrontare il nodo storico della disuguaglianza, e dunque, per quel riguarda la protezione sociale, transitare dalla logica dei programmi rivolti ai poveri alla costruzione in senso universalista di sistemi integrati di servizi. Sistemi basati sull’approccio del ciclo di vita, con una decisa accentuazione della componente di investimento sul capitale umano e capaci di integrare le dimensioni dei rapporti di lavoro e della qualità del lavoro. Diversi paesi latinoamericani lo stanno provando a fare, in una situazione regionale comunque molto eterogenea che vede alcuni paesi far coincidere ancora la protezione sociale con i sussidi ai poveri.

Lo scenario però è attualmente più complesso di qualche anno fa. Il positivo trend dell’economia e i maggiori investimenti nel sociale sono andati a lungo di pari passo. Oggi invece si assiste ad una diminuzione del gettito fiscale, sia per il rallentamento della crescita economica che per l’esigenza di contenere il deficit dei conti pubblici. Le previsioni per il 2015 parlano solo una lieve ripresa: crescita del 2,2% dell’America Latina e i Caraibi e dell’1,8% dell’America del Sud. Non si attendono inoltre cambiamenti rilevanti dei fattori esterni che più influenzano molte economie latinoamericane, già da alcuni anni in sofferenza a causa del calo della domanda internazionale e dei prezzi delle materie prime. Ne discende che la spesa sociale potrà entrare in una fase di austerità, come già anticipato dalle prime dichiarazioni del secondo governo Rousseff in Brasile. Spingere la crescita sarà sempre più al centro delle agende di governo. I ritardi sono enormi ed occorre ridurre gli elementi di dipendenza dall’esterno con politiche indirizzate a diversificare la struttura produttiva, accrescere gli investimenti pubblici e stimolare quelli privati per potenziare la capacità produttiva e la competitività, promuovere la domanda interna ed accelerare l’integrazione commerciale regionale.

Se le priorità economiche implicheranno un sacrificio degli obiettivi sociali, in particolare degli sforzi per attaccare le disuguaglianze, dipenderà chiaramente dalle scelte di governo, ma anche dalla capacità di pressione politica degli strati “vulnerabili” individuati dalla Hardy. Certo è che il malessere sociale di questi strati si fa sentire da alcuni anni proprio in quei paesi dove sono più forti le aspettative di mobilità sociale, suscitate dai successi contro la povertà (Cile, Colombia, Messico e Brasile). Un malessere che si manifesta anche con atti di protesta, ma ancor più attraverso una domanda generalizzata di un’educazione migliore, più servizi e un impegno deciso contro la corruzione.

Estratificación-social-en-América-Latina-retos-de-cohesión-social-200x0-000012105140105Certo è che in qualche paese potrebbe imporsi la tentazione di fermarsi ai programmi assistenziali senza avanzare verso politiche più coraggiose, anche perché essi forniscono comunque un’abbondante consenso elettorale. Nelle 7 elezioni presidenziali del 2014 è risaltato però un certo affaticamento delle coalizioni al potere da diversi anni, pur con la loro riconferma in Brasile, Uruguay, Colombia ed il Salvador. Un logoramento che colpisce gli stessi partiti della sinistra, anche se ha vinto 5 elezioni su 7 (in 3 casi con difficoltà). Sinistra cui la popolazione, soprattutto i settori più svantaggiati, continua ad ogni modo a riporre maggior fiducia come garanzia di continuità delle politiche sociali. Il panorama, quindi, si fa più incerto, sia per i problemi economici che per il minore credito di cui godono le forze di governo, chiamate a rispondere comunque ad un crescente malcontento sociale.

I dispositivi socioassistenziali qui descritti (i PTC) probabilmente proseguiranno la loro linea di riforma e saranno riconfermati. Hanno dimostrato una buona capacità di riuscita rispetto agli obiettivi intermedi di cui si è detto sopra. I gruppi beneficiari, inoltre, li considerano un diritto acquisito. Più difficile pronunciarsi sulle politiche per cancellare le disuguaglianze, che richiedono una visione di lungo periodo e, di conseguenza, stabilità politica e un patto sociale e fiscale di ampia portata tra i diversi settori che compongono le società nazionali. Ed è qui che emergono grandi distanze tra i paesi del subcontinente. Impossibile in questo caso tenere insieme in una stessa analisi paesi così diversi come per esempio il Brasile, il Venezuela ed il Guatemala. Tuttavia credo che la questione delle disuguaglianze sia arrivata alla prima linea del dibattito politico latinoamericano per restarvi. Ne è una testimonianza indiretta la risonanza che ha avuto tra le élite della regione il pensiero dell’economista francese di Thomas Piketty, autore del best seller Il capitale nel XXI secolo. Ben 14 paesi, tra l’altro, hanno intrapreso nuove iniziative di riforma tributaria. Ma più in generale in America Latina vi è la piena consapevolezza del fatto che se le disuguaglianze sociali non sono risolte dalla crescita economica ed occupazionale, esse agiscono in ogni caso come freno a liberare le risorse necessarie per una crescita sostenibile.

Articolo scritto per Hic Rhodus da Francesco Maria Chiodi 
Esperto di politiche sociali e del lavoro. 
Lavora presso l’Istituto Italo Latinoamericano

4 commenti

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  • sergio lenci

    Ciao Francesco,
    grazie. come sempre é un piacere leggerti. scrivi molto bene, chiaro e lucido. con una argomentazione solida e supportata da dati empirici.

    concordo pienamente sul fatto che che molta gente sia uscita dalla povertá per entrare in una situazione di benessere vulnerabile, centrato in buona parte su quello che eufemisticamente si definisce “financial inclusion” (inclusione finanziaria?), vale a dire consumo basato sull’indebitamento, quindi vulnerabilitá.

    concordo anche sul fatto che il punto fondamentale sia quello di “transitare dalla logica dei programmi rivolti ai poveri alla costruzione in senso universalista di sistemi integrati di servizi”

    orbene, quello che l’articolo non dice, e che a me sembra qualcosa di interessante su cui riflettere, e´che i PTC che stanno alla base della riduzione della poverta in america latina (ma non necessariamente della disuguaglianza) , e che in molti casi sono la bandiera della cosidetta “nueva hizquierda latino americana”, potrebbero in realtá essere effetto diretto dei programmi di aggiustamento strutturale promossi dall’FMI negli anni 80, come frutto delle raccomandazioni di quellgi anni: tagli strutturali alla spesa publica e fondi sociali per interventi compensatori mirati, il cui obiettivo e’ favorire l’inclusione intesa come inclusione nel mercato in una logica individualistica.

    se la mia ricostruzione é corretta, siamo di fronte ad un paradosso che genera la seguente domanda: possiamo davvero dire che si é superato il il paradigma neoliberale del Consenso di Washington degli anni ’80?
    o, detto piu semplicemente: chi ha vinto?

    per confermare il mio argomento bisognerebbe andare oltre i PTC e vedere come si comporta la spesa sociale al di fuori dei PTC. …..quindi non sono sicuro perche i dati non li ho visti…magari il mio commento é fuori luogo, ma in fondo… viva la vis polemica..
    un abbraccio,
    sergio

  • Da ignorante dell’argomento avrei alcuni motivi di riflessione ed alcune domande per il dottor Chiodi. La prima riflessione concerne il fatto che é (stato?) possibile fare qualcosa per le fascie più deboli. Sembrerebbe un’ovvietà ma che un intervento funzioni non mi pare affatto cosa certa. La seconda riflessione rientra nell’alveo della preferenza tra azione dello stato e liberazione dei legacci che lo stesso potrebbe porre al libero mercato. Mi parrebbe che ci siano spesso posizioni pretestualmente a favore di un approccio piuttosto che dell’altro e questi risultati da lei mostrati sembrerebbero significare un effetto positivo del paradigma di intervento statale diretto. Probabilmente la questione va valutata caso per caso e sulla base dei risultati ottenuti, sono portato a credere. Domanda 1: ho letto recentemente che la “crisi” brasiliana é figlia, tra l’altro, di una propensione alla spesa pubblica che ha si avuto un effetto importante sul livello di benessere economico medio ma che ora sta divenendo un fardello pesante; come possiamo inquadrare gli investimenti pubblici in quel contesto? Sono stati un pasto che il paese tutto ora dovrà ripagare? Lo chiedo senza preconcetti o giudizi di valore già formati. La seconda domanda è legata ad un articolo a sfondo certo liberista di Francesco Ramella che pone il Cile come esempio di una politica di riduzione della povertà più efficace degli altri paesi ma dovuta ad un disimpegno diretto dello stato; la cosa contrasta con le sue affermazioni mi parrebbe. Che mi puó dire a proposito, dottore? Grazie e saluti.

  • Cari Sergio e Robo, i due punti che sollevate sono importanti. I PTC rappresentano una svolta perché tentano di superare il carattere emergenziale e compensatorio dei precedenti programmi creati per palliare gli effetti della crisi del debito e delle politiche di aggiustamento strutturale. Per una disamina delle numerose valutazioni esterne suggerisco di leggere lo studio di Carolina Trivelli (in (www.iep.org.pe/biblioteca_virtual.html). Il giudizio complessivo che se ne ricava è positivo. Hanno contribuito a ridurre la povertà, soprattutto quella più estrema, migliorando le condizioni di vita di milioni persone. In qualche misura anche la disuguaglianza. Un altro merito che gli si riconosce è l’aver facilitato l’accesso ai servizi pubblici, soprattutto la scuola e la sanità. La sinistra di governo che a suo tempo ne aveva fatto una bandiera, oggi chiama a superare l’ottica ristretta dei PTC. Diversi Stati sono impegnati a costruire sistemi di protezione sociale più ampi, all’interno dei quali collocare i PTC. Sebbene la realtà latinoamericana sia molto eterogenea, attualmente all’ordine del giorno vi è la questione della disuguaglianza. La tesi, in breve, è che bisogna attaccare gli squilibri sociali, e bisogna farlo anche per fronteggiare più efficacemente la povertà. Si afferma che i PTC non bastano, servono politiche sociali più robuste, che affrontino i problemi de mercato del lavoro, dell’educazione, dei servizi all’infanzia, ecc.
    La povertà è diminuita in America Latina grazie ad una felice combinazione di crescita economica e politiche pubbliche. La spesa sociale è cresciuta ovunque negli ultimi due decenni, passando in media dal 13,8% come percentuale del PIB del 1990-1991 al 19,1% nel periodo 2012-2013, restando comunque al di sotto della media europea (circa il 29% del PIB la spesa in protezione sociale).
    Che la politica non debba nuocere per il conseguimento del bene comune, come sostiene Francesco Ramella, mi sembra un’affermazione condivisibile. Non si potrebbe dire altrimenti. Bisogna però ricordare che: (a) i successi contro la povertà avvengono nel periodo di incremento della spesa pubblica sociale, non prima; (b) si assiste da alcuni anni alla tendenza ad un ritorno alla prociclicità della spesa pubblica sociale; (c) il mercato, ma anche le politiche pubbliche, non hanno risolto le iniquità sociali. Proprio la situazione cilena citata da Ramella ne è una prova, in quanto le differenze tra i redditi dei due decili estremi (il più povero ed il più ricco) non sono mutate significativamente (vedi http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/resultados-encuesta-casen-2013): il reddito monetario del primo decile è passato in media da € 180 nel 2011 a € 218 nel 2013 (circa e), quello del decile più alto da € 3.207 a € 3.647. L’aumento, nel secondo caso, è stato di € 440, che equivale al doppio del reddito 2013 del primo decile. Questo vuol dire, come è noto, che la crescita economica non distribuisce equamente i suoi benefici in modo automatico.

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