L’Italia è una ventina di repubbliche fondate sul ricorso

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“L’Italia è una ventina di repubbliche fondate sul ricorso”. Cosi si sarebbe dovuto riscrivere l’articolo 1 dopo il cambiamento del Titolo V del 2001. La devoluzione delle competenze dello Stato alle Regioni negli ultimi 15 anni ha reso queste ultime quasi degli Stati a sé: un processo decisamente esorbitante rispetto alla natura delle Regioni e all’intento con cui furono create. Con il passare degli anni, su questo limbo delle competenze istituzionali si è andato ingigantendo il lavoro della Corte Costituzionale nel dirimere i rapporti tra Stato e Regioni: se nel 2000 l’Alta Corte era impegnata su questo fronte per il 5% delle sue sentenze, ora siamo arrivati al 45%. Solo questo dato dovrebbe far capire quanto sia necessario un cambio nelle attribuzioni tra i due livelli della Repubblica.

La domanda quindi sorge spontanea: può una grande Nazione come la nostra sopportare un quadro barocco di competenze, che la allontana sempre più dagli altri Stati e ne compromette la prospettiva? Siamo arrivati al paradosso di avere Regioni variamente impegnate nel mantenere uffici di rappresentanza all’estero, nello stipulare accordi internazionali, nel decidere pesantemente su infrastrutture di rilevanza nazionale, compromettendo però al tempo stesso quadri strategici e spappolando disegni nazionali in un irrazionale patchwork.

Oggi la riforma passa attraverso la fondamentale soppressione delle competenze concorrenti tra Stato e Regioni: con questa importante modifica, ci sarebbero solamente competenze esclusive dello Stato o della Regione. Per comprendere meglio questo passaggio, occorre ricordare cosa sia una “competenza concorrente”: per le materie comprese in questo ambito, lo Stato determina i princìpi fondamentali e le Regioni possono legiferare nel rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti dall’ordinamento della Comunità europea e dagli obblighi internazionali e nel rispetto dei suddetti princìpi fondamentali individuati dalle leggi statali. In realtà negli anni si è assistito ad una sempre meno efficace capacità dello Stato di creare la cornice e una sempre più aggressiva attitudine delle Regioni di riempire il vuoto con propri contenuti, fino a lambire una certa “esclusività” nel trattare i temi. Materia ghiotta per i giudici costituzionalisti, insomma.

Togliere il limbo delle materie concorrenti vuol dire eliminare l’ambiguità di interpretazione su cui si sono dipanati i maggiori conflitti istituzionali. Oggi la legge di revisione costituzionale, nel delineare il nuovo quadro tra Stato e Regioni, non fa altro che inglobare gran parte della giurisprudenza prodotta proprio dal supremo organo di custodia della nostra Carta Fondamentale.

Una prima osservazione: regge la confederazione italiana di venti staterelli rispetto ai processi di riorganizzazione mondiale?

Il nuovo disegno tiene ben presente il nuovo quadro di collocazione del nostro Stato rispetto agli organismi sovranazionali e alle strategie intercontinentali che riguardano, ad esempio, il tema strategico delle infrastrutture e delle forniture di materie prime. 70 anni fa, la Costituzione uscita dall’Assemblea risentiva dell’esito nefasto della guerra, della necessità di ricostruire lo Stato Nazione e, in generale, del quadro che avrebbe portato di lì a poco alla costruzione dei blocchi euro-statunitense da un lato e comunista dall’altro. Oggi l’Italia è saldamente nell’Unione Europea e le strategie sulle infrastrutture passano attraverso dimensioni intercontinentali. Un esempio? I corridoi per il trasporto delle merci, le nuove traiettorie dei gasdotti, le scelte sui porti e aeroporti. La proliferazione degli interessi locali ha portato per quanto riguarda gli aeroporti ad avere due hub internazionali (mentre ciascun stato membro serio ne definisce uno) e una pletora di porti e approdi mentre nel resto dell’Europa (e del mondo) le politiche di concentrazione e la finalizzazione degli investimenti in siti strategici hanno reso possibile il miglior posizionamento rispetto ai traffici mondiali. Solo alcuni esempi di una chiara isteria dettata dal particolarismo, che si è tradotta in molte occasioni in ritardi storici e sprechi immani di denaro pubblico.

Mentre il mondo si riorganizzava, noi eravamo impegnati ad erigere nuovi muri all’interno dello Stato e ad aumentare il tasso di litigiosità interistituzionale. Dimenticare poi il fatto che le politiche sono sovranazionali è puramente miope e dà come risultato l’arretramento del Paese rispetto alle altre realtà nazionali.

La riforma non si ferma alla riallocazione delle competenze esistenti, ma ne individua alcune nuove per lo Stato. Alcuni autorevoli studiosi hanno contato le nuove materie: in generale si passa da 31 a 48 competenze statali esplicitate nella Carta.

Approfondiamone una per comprendere meglio la portata del cambiamento. Una competenza, che viene introdotta, rappresenta certamente una novità: le politiche attive del lavoro. Si raggiunge un importante risultato di respiro “europeo”: storicamente nel nostro Paese le politiche passive sono di competenza esclusiva nazionale, presidiate dall’Inps, mentre il tema delle politiche per supportare il disoccupato verso la nuova occupazione è rientrata nel 2001 tra le competenze concorrenti, con il risultato di avere consolidato realtà territoriali scarsamente comunicanti e prodotto grossa frammentazione: 100 e passa sistemi territoriali per l’impiego, con i dati dei lavoratori confinati nel singolo Centro per l’impiego (o al massimo a livello provinciale), diverse interpretazioni (spesso discordanti) su norme fondamentali per i diritti dei lavoratori quali lo stato di disoccupazione, l’impossibilità degli operatori privati di intervenire in un mercato così a macchia di leopardo.

Questo succedeva, nel nostro Stivale, mentre in altre realtà europee si otteneva l’esatto contrario: in Francia il processo di fusione tra l’agenzia delle politiche attive e l’istituto per le passive, in Germania con un’Agenzia Federale per il Lavoro forte e in grado di risolvere al proprio interno il tema della flessibilità verso i Länder, in Olanda arrivando, con una forte informatizzazione, a fondere servizi per il lavoro, politiche attive e passive. Oggi, il risultato di 15 anni di decentramento, reso drammaticamente più forte dalla scarsa capacità dello Stato di definire Linee di indirizzo, ha portato il sistema ad essere scarsamente efficace, frastagliato e senza possibilità di garantire i livelli essenziali per chi cerca lavoro in Italia. Anche le sporadiche buone esperienze territoriali sono rimaste isole a sé stanti che non hanno mai avuto possibilità di diventare prassi omogenea nel Paese. Riportare a una dimensione nazionale la competenza sulle politiche attive rappresenta una sfida senza dubbio innovativa, che avrebbe come finalità quella di superare gli atavici problemi che rendono impossibile avere servizi e misure dignitose a qualsiasi latitudine.

È indubbio che l’obiettivo ambizioso della riforma è dare finalmente patria ai diritti di cittadinanza in Italia, abbattendo apparati e processi figli della propensione italica al campanilismo.

La soppressione della competenza “ripartita” attraverso la ridefinizione di competenze esclusive non equivale a rompere il meccanismo di governance tra Stato e Regioni: da un lato il rinnovato ruolo del Senato quale Camera delle istanze territoriali rappresenta un riequilibrio importante, dall’altra la possibilità di “delega” da parte dello Stato della potestà regolamentare (alle Regioni) nelle materie di competenza legislativa esclusiva. Vale la pena di sottolineare il verbo “delegare” e non “attribuire” o “conferire”. Nell’ambito della rivisitazione della governance sarà interessante capire la funzione delle Conferenze Stato-Regioni e Conferenza Unificata nel quadro del riassetto generale dei poteri e delle Camere. Queste due entità hanno assunto negli anni la fisionomia di una “terza camera” più operativa ma finora troppo spesso anche queste funzioni di raccordo Stato-Regione sono state vanificate dalle politiche regionali, come se il passaggio intermedio non avesse valore e l’unico mantra fosse “a casa mia comando io”, con tanti saluti alla Repubblica “una e indivisibile”.

Sempre avendo ben letto la legge di revisione costituzionale, oggetto di referendum, si può capire che questo processo di riaccentramento ha dei contrappesi nel nuovo ordinamento repubblicano: se la Camera diventa unica concedente la fiducia, il Senato ora composto da consiglieri regionali e sindaci assume una connotazione di forte legame con i territori. Una serie di competenze vengono riconosciute come esclusive alle Regioni ma riportando questa istituzione ad una configurazione più coerente alla missione con cui furono create.

È interessante far notare che il Senato ha voce sulle leggi attuative del Titolo V previste nel rinnovellato articolo 117, essendo questa materia rientrante nella regola generale della funzione legislativa collettiva tra le due Camere (secondo il nuovo articolo 70): in un quadro di superamento del bicameralismo, il rapporto tra Stato e Regioni sui rispettivi ambiti di governance rimane comunque terreno di confronto tra la Camera (che dà la fiducia all’esecutivo) e il Senato (che è chiamato a rappresentare i territori).

Dalla lettura delle nuove e rinnovate competenze statali, troviamo quindi alcuni livelli diversi che delimitano l’esclusività dello Stato in certi settori: da una parte l’elencazione secca della materia lascia intendere una totale padronanza dell’ambito da parte dello Stato (es. politica estera, immigrazione, difesa, moneta…), dall’altra il ricorso a terminologie quali “disposizioni generali e comuni” o “determinazione dei livelli essenziali” delimitano l’azione dello Stato rispetto al campo di azione di altre istituzioni (Regioni o Scuole/Università).

Il sistema riformato non è punitivo per le Regioni: quelle che sono in equilibrio di bilancio potranno “acquisire” ulteriori forme e particolari condizioni di autonomia in ambiti citati espressamente dall’articolo 116, attraverso una legge dello Stato, votata da entrambe le Camere e sulla base di intesa tra lo Stato e la Regione interessata.

Ma il processo di riattribuzione dei compiti tra Stato e Regioni non si completa con la sola “shakerata” di competenze: viene infatti introdotta la “Clausola di supremazia” che si applica quando lo Stato, per interesse nazionale o quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, interviene in materie non di sua competenza esclusiva.

Qualcuno, profondamente regionalista, grida allo scandalo per questa “centralizzazione”, arrivando ad agitare lo spauracchio dell’azzeramento dei modelli virtuosi regionali: a parte il fatto che si contano su una mano, usando poche dita peraltro; ma queste esperienze finora portate avanti in limitati ambiti geografici, una volta de-ideologizzate e re-ingegnerizzate, potrebbero essere proprio il punto di partenza per un processo di qualificazione dell’intero territorio nazionale, lasciando ai territori più “avanguardisti” il compito di migliorarle e affidando alla dimensione centrale l’incarico di farne prassi per tutti.

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