Perché abolire le Province (per iniziare).

[I dati qui presentati sono stati aggiornati con un post del 21 Marzo 2018]

Il dibattito in corso sull’abolizione delle Province è falsato artatamente da alcuni critici. Assistiamo in particolare all’alleanza fra sostenitori del mantenimento delle Province (per esempio molti di coloro che fanno politica in questo ambito) e antigovernativi a oltranza, o meglio anti-renziani, che nella migliore tradizione della politica italiana sono contro a prescindere; costoro propongono argomenti limitati e dati parziali che mostrerebbero l’irrisorio risparmio e l’inutilità semplificativa di questa riforma. A me pare che questi due argomenti non siano ben impostati, e che ne manchi un terzo che invece costituisce l’elemento centrale della riforma (se inquadrata – come dirò – in un disegno più generale), ovvero quello della diminuzione dei centri amministrativi e di potere a vantaggio di una semplificazione funzionale di sistema.

Prima di dar fuoco alle polveri è bene che precisi che qui parlo di totale abolizione delle Province, che è un impegno del Governo, e non del ddl Del Rio da poco approvato come intervento tampone, provvisorio, sostanzialmente per evitare le imminenti elezioni provinciali che avrebbero oggettivamente precostituito una situazione di ostacolo alla loro abolizione; e come architettura comunque plausibile ma “di secondo livello” (e quindi meno costosa e più facilmente superabile) qualora l’abolizione totale tardasse ad arrivare. Vorrei essere chiaro: io personalmente sono favorevole alla soluzione Del Rio come passaggio verso l’assoluta e totale abolizione: no accorpamenti, no restyling: abolizione. E qui spiego il perché.

Partiamo dai risparmi, che vengono spesso conteggiati in maniera ragionieristicamente semplificata che non distingue fra stock e flusso e fra conto corrente e conto capitale. Ragionare solo in termini di quanti compensi si risparmiano, oggi, per presidenti e consiglieri, o evitando l’organizzazione delle elezioni amministrative, significa ragionare limitatamente su parte della spesa corrente, e non tiene in considerazione una discreta quantità di elementi che produrranno risparmi crescenti nel tempo di carattere strutturale (analisi di flusso e non solo di stock). I risparmi che verranno dall’abolizione delle Province, e che devono essere oggetto di analisi, riguardano:

• il già noto risparmio per sempre degli emolumenti dei politici coinvolti;
• il risparmio, entro alcuni anni ma per sempre, di una parte degli stipendi degli impiegati provinciali; perché se è vero che tale personale verrà al momento assorbito da altri enti (Regioni e Comuni) è chiaro che le economie di scala che si realizzano con la riorganizzazione degli uffici determineranno la non necessità della loro totale sostituzione man mano che andranno in pensione. Questa riorganizzazione è impossibile da determinare oggi ma sarà inevitabile data la grande sovrapposizione di competenze attualmente presente fra Province e altri enti (ne parlo più avanti) e la conseguente facilità con la quale si potranno ottimizzare organizzazione e costi del personale; trovo curioso che i critici di questa riforma si fermino a “i dipendenti costeranno uguale perché devono essere trasferiti” e non proseguano col ragionamento sulle economie dovute alla successiva riorganizzazione, non ipotetica ma inevitabile. Insomma: se oggi gli impiegati totali sarebbero i provinciali trasferiti + gli impiegati di altri enti, fra qualche anno saranno invece quelli di altri enti + un numero extra per occuparsi di nuove funzioni non più assolte dalla Province, ma in numero assai inferiore a quelli attualmente utilizzati;
• il risparmio futuro e per sempre dovuto a una parziale dismissione di edifici attualmente sedi principali o secondarie delle province; anche se buona parte di questi edifici continueranno a rimanere nelle disponibilità demaniali, in conseguenza del punto precedente e della riorganizzazione dovuta alla mancata sovrapposizione di competenze una consistente parte del patrimonio edilizio potrà essere dismesso (con diminuzione di spese per affitti, manutenzioni etc. ed eventuale introito se di proprietà e venduti) o destinato ad altri usi produttivi;
• il risparmio, da subito e crescente, e per sempre, di parte delle spese delle classiche utenze (luce, telefono, riscaldamento…), della manutenzione, auto blu e così via;
• una consistente riduzione, da subito e per sempre, dell’approvvigionamento di servizi esterni (dai consulenti più o meno utili agli autisti, addetti alla sicurezza, pulizie, etc.);
• il risparmio già menzionato, da subito e per sempre, per le elezioni;
• il correlato risparmio di spese di propaganda politica laddove permanessero leggi che rifondono le spese documentate.
• Infine, per uscire dalle spese correnti (comunque enormi) e fare un esempio di risparmio strutturale, che riguarda almeno in parte il conto capitale, appare evidente che le spese provinciali per interventi relativi alle proprie competenze, riassunte da altri Enti, verranno agevolmente ottimizzate. Basti come unico esempio quello delle strade: si occupano di strade assolutamente tutti: Stato, Regioni, Province e Comuni; ciascuno deve fare interventi per le strade di propria competenza spendendo, verosimilmente, più soldi di quanto accadrebbe accorpando i centri di spesa.

A questi vanno aggiunti altri importanti risparmi che riguardano i cittadini e le imprese che, avendo un ente in meno cui rivolgersi, spesso snodo fra gli snodi, competenza sovrapposta in un mare di competenze, avranno meno tempo da sprecare, meno viaggi per burocrazia da fare etc., con un risparmio distribuito e indubbiamente esterno alla macchina amministrativa pubblica, ma pur sempre denari che vengono oggi spesi e domani risparmiati.

La semplificazione amministrativa, poi, dovrebbe essere evidente considerando le competenze delle Province; queste, a parte altre funzioni minori, si occupano di:

• tutela ambientale: parchi, valorizzazione dell’ambiente, controlli acque reflue, organizzazione smaltimento dei rifiuti, caccia e pesca. Di questi stessi temi si occupano anche (oltre a Enti parco, Autorità di bacino, etc.) le Regioni e i Comuni;
• trasporti: trasporto in ambito provinciale, strade provinciali etc. Di strade si occupano anche (oltre all’ANAS) le Regioni e i Comuni;
• scuole: rete scolastica ed edilizia scolastica (di scuole superiori). Di questo si occupano anche le Regioni e i Comuni;
• sviluppo economico e mercato del lavoro: come sopra, se ne occupano anche le Regioni (meno i Comuni); i Centri per l’Impiego, per esempio, sono un’importante competenza provinciale, assolutamente inefficace (i CPI riescono a trovare lavoro circa al 3% dei richiedenti) e più opportunamente da ridistribuire nei comuni.

Non solo non c’è quindi una specificità (salvo per i menzionati CPI), ma ci sono intrecci fantastici e incomprensibili. L’edilizia scolastica, dopo le strade, è un esempio paradigmatico: la Regione ha titolo per programmare l’edilizia, ma poi sono i comuni a dover provvedere alle scuole per l’infanzia, elementari e medie, mentre le Province devono provvedere alle scuole secondarie di secondo grado. Perché? Quale sarebbe la ratio, se non i retaggi di stratificazioni normative ormai prive di senso?

Se, nell’ambito di una complessiva riforma del Titolo V della Costituzione, si riorganizzassero tutte le principali competenze di cui stiamo parlando, è evidente che si snellirebbero le procedure, si ridurrebbero i centri di spesa ottimizzando gli appalti ai fornitori, si diminuirebbero i tempi di programmazione/realizzazione sia per Pubblica Amministrazione che per i cittadini e le imprese, e tutto questo ha indiscutibilmente un valore economico, incomparabilmente più alto (e duraturo) di quelle poche centinaia di milioni di Euro che i detrattori della riforma si ostinano a conteggiare menzionando solo i compensi del personale politico. Quanto potrebbe essere questo importo? I lettori capiranno che un conto preciso è sostanzialmente impossibile e necessariamente basato su ipotesi di natura probabilistica. Secondo l’autorevole Istituto Bruno Leoni si potrebbe trattare di uno o due miliardi di Euro, ma solo considerando le spese correnti. Il movimento di destra Generazione Italia, con un ragionamento abbastanza simile al nostro, arriva a calcolare un risparmio annuale di circa 2,5 miliardi di Euro e queste cifre (attorno ai 2 miliardi) appaiono in diversi siti di analisi che affrontano comunque il problema quasi sempre sulla base delle sole spese correnti relative all’apparato (stipendi, utenze…). Quindi prende valore la promessa di Renzi di risparmiare, con l’abolizione delle Province, almeno un miliardo, mentre appare assolutamente sbagliata la stima di 2-300 milioni proposta da quei critici che citano solo i compensi dei politici provinciali e non guardano all’intero quadro come qui tratteggiato.

Per equità occorre naturalmente ricordare come non siano le Province il costo amministrativo principale in Italia. Uno studio dell’UPI – Unione Province Italiane ricorda per esempio come (nel 2010) i costi siano stati questi, incidendo per l’1,5% della spesa pubblica complessiva:

Questo è vero ma non dirimente. Come scrivo più avanti l’abolizione delle Province ha effettivamente senso se inserita in un quadro più ampio di riflessioni sull’organizzazione della Pubblica Amministrazione. Ciò non rende meno giusta la loro abolizione. Nel dossier UPI viene per esempio ben spiegato come dei 12 miliardi di Euro di spese delle Province nel 2010, il 70% sia evaporato nelle spese correnti e come, fra stipendi, emolumenti e spese generali si siano spesi più di 3 miliardi, ovvero un quarto del bilancio!

Insomma: come ogni organizzazione, una parte consistente dei costi riguardano il mantenimento della struttura e solo una piccola parte è utilizzata per interventi e progetti inerenti le proprie funzioni. E per quanto riguarda tali funzioni, oltre a dovere riflettere sulla loro efficacia (per esempio l’enorme spesa per gli inefficienti Centri per l’Impiego), la fusione, l’accorpamento, la riorganizzazione e la diminuzione dei centri di costo non possono essere ignorate come fattori di risparmio.

Occorre naturalmente insistere sul fatto che l’abolizione totale delle Province (che non riguarda il ddl Del Rio come scritto sopra) ha senso dentro una riforma complessiva, che riguarda il già menzionato Titolo V e dovrebbe andare oltre:

• accorpamento dei piccoli comuni; secondo Giuseppe Castronovo, autore del libro L’accorpamento dei piccoli comuni, i piccoli comuni rappresentano il 72% di quelli italiani, ma in essi vive solo il 19% della popolazione; Piemonte e Lombardia, per fare un esempio, hanno più di mille comuni con meno di 5.000 abitanti e nella mia Umbria, dei 92 comuni, solo 33 sono sopra i 5.000 e 10 sono sotto i 1.000 (ultimi in classifica Polino con 266 abitanti e Poggiodomo con 146 al 1° Gennaio 2011)! Anche se da tempo questi comuni condividono servizi e spese, i costi di base (una sede, un usciere, la luce e il telefono…) permango e, per quanto ridotti, moltiplicati per migliaia di realtà diventano indiscutibilmente importanti;
• macro regioni; lo stesso principio che vale per i piccoli comuni può valere per regioni come Molise, Umbria, Basilicata e Valle d’Aosta (quest’ultima col problema dello statuto speciale che vediamo dopo). Solo in parte l’identità storica può avere un peso di un qualche rilievo (identità rispettabile ma antistorica e diseconomica), ma si potrebbe fare un passo in più e ridisegnare completamente il sistema regionale prevedendo non più di una dozzina di macroregioni. Idea molto vecchia, peraltro, già studiata dalla Fondazione Agnelli nei primi anni ’90;
• abolizione degli statuti speciali; gli statuti speciali sono tutti motivati da ragioni politiche e diplomatiche dell’immediato dopoguerra: tensioni indipendentiste in Sicilia; una sorta di “risarcimento” di guerra per la Sardegna; problemi di minoranze linguistiche e di rapporti diplomatici coi Paesi confinanti per Valle d’Aosta, Friuli e Trentino (con le sue province autonome). Non solo queste ragioni non sussistono più, ma i privilegi conseguenti non sembrano più compatibili con l’uguaglianza di cittadinanza, per non parlare dei costi enormi e ampiamente abusati, come i ricorrenti scandali siciliani ci ricordano;
• rivisitazione (con abolizioni) delle miriadi di Autorità territoriali, Aziende pubbliche, etc.; anche se è indiscutibile che occorrono, o possono occorrere, specifiche autorità tematiche con competenze paticolari, in Italia questa appare per lo più una soluzione demagogica per fingere di affrontare un problema (come le commissioni, i tavoli, i gruppi, i saggi…) creando nuove organizzazioni, e quindi nuovi centri di potere spesso sovrapposti a quelli già esistenti, per non parlare dei costi. Solo le Autorità di bacino sono 37 (trentasette!), che oltre a un encomiabile ruolo di protezione di bacini idrografici costituiscono un farraginoso interlocutore per gli enti locali che devono rapidamente provvedere, per esempio, alle pulizie di fiumi e laghi (e questo era solo un esempio); e le Aziende di promozione turistica (regionali) siamo certi che siano utili? E le comunità montane dove montagne non ce ne sono dobbiamo proprio mantenerle? Eccetera;
• nuova distribuzione delle competenze, senza sovrapposizioni, con distinzioni chiare, con la riappropriazione di alcune funzioni a livello centrale. Naturalmente questo è il punto chiave, il vero cuore della revisione del Titolo V, che ha a che fare con una riflessione sulla potestà legislativa esclusiva dello Stato (a mio avviso da rafforzare a scapito di quella residuale, destinata alle Regioni), ma specialmente su quella concorrente che crea confusioni e sovrapposizioni (Art. 117 della Costituzione).

Il lettore può essere scettico sulla possibilità di realizzare tutto questo. Il tema del post riguarda principalmente le Province e l’utilità della loro reale abolizione, ma occorrerà pure avere uno sguardo più ampio, e una speranza. Si inizia con le Province. E col Senato. E con una anche parziale riforma del Titolo V. E con il fisco… Ecco, se l’arrugginito volano riformista della PA si metterà in moto, in Italia, superando le decennali incrostazioni degli interessi di parte, potrebbe anche diventar difficile fermarlo…

Risorse:

• Renzi: spending review sì, tasse occulte no!, di Ottonieri; un recente articolo qui su Hic Rhodus per inquadrare adeguatamente il tema dei tagli;
• www.aboliamoleprovince.it; un blog nato a sostegno della proposta (poi abortita) del governo Monti di abolizione delle Province, e fermo al 2011; ha però una ricca area documentazione con molti materiali;
• UPI – Unione Province Italiane, Le province allo specchio. Le funzioni, i bilanci, i costi; un documento abbastanza recente (luglio 2011) di “autodifesa” delle Province che include moltissimi dati leggibili, al contrario delle intenzioni, come atto di denuncia sugli sprechi pubblici.