Pubblica amministrazione e Riforme
di Claudio Bezzi

La valutazione delle politiche pubbliche e la situazione in Italia

Parlare di azione pubblica, rinnovamento dello Stato, efficacia della politica e naturalmente, alla fine, di democrazia, è uno dei filoni tematici che vogliamo trattare qui su Hic Rhodus con un taglio che vuole essere razionale e argomentato, anziché umorale e assertivo. E non è una cosa bizzarra, non è demagogica, non è irrealizzabile se molteplici Paesi chiaramente più virtuosi adottano politiche più efficaci, corrono prima di noi ai ripari quando le cose non funzionano, spendono meglio il denaro pubblico indebitandosi di meno, garantiscono servizi veri ai cittadini e via discorrendo.

Uno dei modi conosciuti per far funzionare meglio la macchina pubblica è lo strumento della valutazione; molto meglio della buona volontà, molto ma molto meglio degli impegni politici e indiscutibilmente meglio della navigazione a vista che dice di sì a tutto e al contrario di tutto.

Cosa non è valutazione (almeno ai fini di questo post): anche se i comunicatori ci insegnano a non iniziare un’argomentazione con la parte negativa, sono talmente tanti gli equivoci sulla valutazione che devo per prima cosa sgomberare il campo dai dubbi. In questo post non mi occupo di:

  • valutazione di impatto ambientale: una cosa molto tecnica, molto importante, che non riguarda le politiche pubbliche e opera con tutt’altri metodi;
  • valutazione delle performance, in particolare dei dipendenti pubblici: purtroppo il lato triste della valutazione, quello molto conosciuto e a volte temuto dai dipendenti della PA e legato agli incentivi, basata su schede e scartoffie da compilare in maniera rigida e poco utile per la comprensione delle cose;
  • valutazione scolastica: la valutazione dell’apprendimento è tutt’altra cosa di quella che vi racconterò qui, ed è competenza di pedagogisti e psicologi, avendo a che fare col rapporto uno-uno (il docente e il suo allievo); quella delle politiche scolastiche in salsa Invalsi, con i suoi test, è parimenti un terreno complesso, importante ma molto distante da quanto sto per illustrare.

La valutazione delle politiche pubbliche (e dei programmi e progetti, delle organizzazioni…) riguarda gli aspetti sociali ed economici (e culturali, e gestionali, fra un attimo vedremo meglio) dell’azione pubblica. Non riguarda né il comportamento di materiali, particelle chimiche, solidità delle faglie, né i tratti distintivi (competenze, apprendimento, abilità) dei singoli individui. Tutte cose legittimamente chiamate “valutazione” (parola generica che comprende molte specificazioni) ma non incluse in quella che in tutto il mondo si chiama program evaluation, policy evaluation o, semplicemente, evaluation.

Cos’è la valutazione delle politiche pubbliche: in breve

con ‘valutazione’ s’intende l’insieme delle attività collegate utili per esprimere un giudizio per un fine pubblico, giudizio argomentato tramite processi di ricerca che ne costituiscono l’elemento essenziale e imprescindibile di affidabilità delle procedure e fedeltà delle informazioni utilizzate per esprimere quel giudizio.

La valutazione è sostanzialmente la raccolta di dati e informazioni utili per sostenere una decisione pubblica. Quindi:

  • Ci deve essere una decisione pubblica (politica, amministrativa, organizzativa…) in un contesto di complessità sociale, tale che non appaia chiaro cosa (o come, o quando) si debba fare; ecco perché in generale si parla di valutazione di politiche o programmi; la valutazione non è richiesta per piccole attività marginali e circoscritte, ma per macro-problemi onerosi, che coinvolgono popolazioni rilevanti, spesso con soluzioni alternative (scegliere se fare una determinata cosa oppure un’altra, date le risorse limitate);
  • la valutazione può riguardare una decisione da prendere (faremo meglio a fare questo o quest’altro? Ci saranno benefici concreti da tale politica? – in questo caso si parla di valutazione ex ante); una politica in corso (stiamo facendo bene? Stiamo perseguendo gli obiettivi stabiliti? Si può migliorare quello che stiamo facendo? – in questo caso si parla di valutazione in itinere); una politica o un programma già conclusi (rendicontiamo ciò che è stato fatto; abbiamo raggiunto gli obiettivi? Cosa abbiamo ottenuto? – in questo caso si parla di valutazione ex post);
  • anche se le articolazioni della valutazione sono molteplici, con una semplificazione possiamo dire che le finalità della valutazione riguardano il chiarimento sull’efficacia e/o sull’efficienza della politica o programma valutato;
  • tutta l’argomentazione della valutazione (il giudizio finale che esprime sull’efficacia e l’efficienza) è costruita imprescindibilmente sulla base di una ricerca valutativa (che è una fattispecie di ricerca sociale), e quindi raccogliendo dati e informazioni ed elaborandole secondo criteri e metodi di ricerca ispezionabili e verificabili. La valutazione non è mai un “parere”, ma sempre la sintesi di una ricerca.

A cosa serve, quindi, la valutazione? A capire. Perché nel mondo complesso non c’è più posto per il “buon” politico che come un padre di famiglia “sa lui” cosa si debba fare. Il mondo è globale e interconnesso; i gruppi sociali titolari di istanze, proposte e bisogni sono innumerevoli; le risorse sempre meno; le norme e i vincoli sempre più numerosi e complicati da decifrare. Cosa fare, per fare bene? Come spendere i pochi soldi, per servire al meglio una comunità? Quali bisogni hanno priorità, e perché? La valutazione non pretende di dare risposte “certe”. Ormai lontani gli anni del razionalismo ingenuo, oggi nessuno, armato di qualsivoglia teoria socio-economica, può pretendere di stabilire una qualunque “verità”. Magari, potrebbe dire qualcuno… La valutazione però sa raccogliere informazioni pertinenti, anche con tecniche ad hoc, e le sa elaborare e proporre in un insieme argomentato di proposizioni che aiutano a leggere il mondo, a comprendere le interconnessioni fra problemi e attori sociali. La valutazione è un’attività di apprendimento organizzativo, aiuta la riflessione  e l’auto-riflessione, a comprendere gli errori per non ripeterli (senza che tali errori siano additati come “colpe”) e capire i meccanismi che hanno portato al successo per cercare di replicarli. La valutazione – che pure ha un costo – aiuta a risparmiare denari impiegandoli meglio, a leggere con più probabilità di successo i bisogni trovando adeguate soluzioni e, cosa rilevantissima, aiuta la democrazia.

Valutazione e democrazia. La valutazione aiuta la democrazia nel senso che obbliga alla trasparenza e alla rendicontazione (da non intendere in senso puramente finanziario, nel gergo valutativo “rendicontazione” ha il significato di accountability, del render conto delle proprie decisioni). Tutti i tipi di valutazione (ma in particolare quella ex post) hanno – di più o di meno – questo obiettivo: mostrare che si è deciso non con superficialità, per consuetudine o peggio per favorire lobby ma per un bene comune per come si è saputo e potuto leggere e interpretare con una valutazione (e qui la terzietà del valutatore e il suo codice deontologico sono fondamentali). Rendicontare il proprio operato è raro in Italia ma ha un alto valore etico, oltre che politico. Una cosa però deve essere chiara: la valutazione favorisce i processi democratici ma non li determina; è una solida e forte democrazia che si nutre, fra l’altro, di valutazione delle sue azioni mentre, in contesti più problematici, il rapporto fra valutazione e democrazia è complicato e gioca a sfavore della prima (cui si chiede spesso un ruolo ancillare, servile o demagogico). E qui vediamo come tutto il mondo occidentale pratichi con continuità una buona  valutazione tranne, guarda caso, l’Italia, dove non tutte le esperienze sono positive.

La nascita della valutazione in Italia. La valutazione delle politiche pubbliche nasce per apporto e convergenza di fattori svariati e indipendenti, in parte ancora scollegati fra loro. La sanità, per esempio, interpreta la valutazione come applicazione di protocolli, conformità a standard, “evidenze” delle pratiche mediche secondo criteri internazionalmente accettati da quella comunità di pratiche e, sostanzialmente, non appare contaminata dal movimento internazionale della policy/program evaluation. Il comparto sociale, quello che si interessa di welfare, servizi alla persona, politiche per la famiglia, per i giovani, per i bisognosi, ha invece avuto uno sviluppo particolare in Italia, interessante anche come case history, a partire da alcuni intellettuali e ricercatori veneti che fra la fine degli anni ’70 e i primi ’80 hanno iniziato a importare queste idee “americane” e a operare nel Nord-Est. Anche la scuola e l’Università hanno sempre marciato per conto loro, e tardivamente, e non senza polemiche. Ma ciò che ha prepotentemente scosso l’ambiente valutativo, dando impulso più corale e organico alla valutazione, è stata la Commissione Europea che ha iniziato a introdurre elementi valutativi sin dall’avvio del Pim (Programma Integrato Mediterraneo) istituito nel 1985 e poi via via ampliata, valorizzata, normata in tutti i Programmi comunitari basati sui Fondi Strutturali. Per esprimersi in breve, a beneficio di chi non pratica questi argomenti: una molteplicità di interventi di sviluppo (rurale, industriale, culturale, del mercato del lavoro, etc.) sono finanziati con soldi provenienti dall’Unione Europea, e l’Unione Europea pretende che ci sia una valutazione di merito, non solo sulla destinazione delle spese ma sulla loro efficacia (i soldi spesi hanno effettivamente conseguito, oppure no, i risultati auspicati). Per contenere questo post nella sua necessaria brevità salterò di pari passo tutte le questioni legate all’utilità di tali valutazione, come la Commissione Europea la ritenga vincolante, come viene istruita e così via, per dedicarmi alla situazione italiana.

La valutazione voluta e imposta dall’Europa era inizialmente poco vincolante, e conseguentemente era vissuta, in Italia, come noioso adempimento burocratico; nella mentalità burocratico-accentratrice italiana la gigantesca marea di denari dei Fondi Strutturali doveva essere l’occasione per eseguire politiche locali decise e volute dai politici, e nessuno aveva la minima intenzione di valutarne, poi, l’efficacia. Per anni quindi si è evitato di approfittare della valutazione come strumento di apprendimento organizzativo e di miglioramento e, tranne in pochi casi, si è lasciato che la valutazione venisse condotta distrattamente senza che alcun interesse venisse mostrato; a patto, ovviamente, che i risultati fossero neutri e tendenzialmente elogiativi. Questo ha condotto a un tacito accordo perverso fra amministrazioni interessate a continuare come sempre e agenzie di valutazione interessate a ottimizzare i costi e non scontentare potenziali clienti. Parliamo di anni lontani. La Commissione Europea è diventata sempre più severa e stringente; il dibattito internazionale ha avvicinato i valutatori alle teorie e ai metodi di ricerca più opportuni; amministratori e dirigenti più illuminati hanno iniziato a credere nell’opportunità di un lavoro utile e utilizzabile, anziché solo promozionale, e pian piano le cose si sono evolute.

Una mano a scuotere il mondo valutativo italiano è stata la costituzione, nel 1997, dell’Associazione Italiana di Valutazione, associazione a metà fra culturale e professionale che raccoglie amministratori e dirigenti pubblici, docenti e studiosi della materia, professionisti. L’AIV è stata una delle prime associazioni valutative al mondo a costituirsi, ed è tutt’ora l’unica a pubblicare una rivista scientifica non in lingua inglese. Con queste premesse i promotori dell’AIV credevano, all’epoca, che la valutazione avrebbe avuto un enorme successo anche in Italia. A distanza di oltre 16 anni occorre constatare che così non è, e che molti mali antichi, e alcuni nuovi, minano lo sviluppo della valutazione italiana che è da considerare, francamente, una delle meno sviluppate dell’Europa e, in generale, dei Paesi che praticano questa forma di analisi dell’azione pubblica.

I problemi della valutazione italiana sostanzialmente riguardano:

  • un apparato amministrativo pubblico ancora pochissimo attento ai risultati e ancorato invece alla correttezza delle procedure, rispetto al quale a nulla sono valsi i tentativi di ammodernamento che sin dagli anni 70 furono proposti ed avviati (Giannini e Bassanini sono i due nomi d’obbligo; ebbero poco successo e comunque non incrociarono mai la necessaria riforma della PA con la valutazione). Questa vecchia impostazione, assolutamente deleteria, è propria del nostro Paese ricco di codici, di norme, di leggi e regolamenti, di competenze regolamentate (“questo non mi compete”…) e di conseguenti controlli sulla corretta rispondenza dell’azione a tali orpellosi vincoli, anziché chiedersi “quali sono gli obiettivi?”, “cosa occorre per essere efficaci?”; la grande maggioranza dei dirigenti pubblici è educato e addestrato ad applicare norme, ed è controllato in maniera ferrea su questo, ma non ha responsabilità poi nell’eventuale mancanza di sviluppo del suo territorio;
  • un ceto politico ancora provinciale che preferisce indirizzare i progetti e programmi con ottica localistica, lobbistica, clientelare. Senza generalizzare né aderire alle lamentele sulla casta, e ben conoscendo ottimi amministratori, diciamo che comunque ancora moltissimi politici sono refrattari all’idea di venire valutati; la “retorica delle riforme” ha sempre impedito che la cultura giuridica registrasse i mutamenti che avvenivano nel contenuto (tecnico) di termini come “interesse pubblico”, “responsabilità dell’amministrazione”, etc.;
  • un gruppo tecnico di valutatori che, sebbene molto cresciuto negli anni, propone ancora metodi incerti e poco originali, si adagia sul disinteresse dell’amministrazione e propina valutazioni scarsamente utili e meno ancora utilizzabili;
  • una sorta di combinato disposto di questi elementi, assieme alla “pressione” (culturale, politica…) verso la trasparenza dell’azione pubblica ha portato in Italia a una abnorme diffusione della certificazione (che è più norma che spiegazione, a differenza della valutazione), dei controlli, di valutazioni amministrative molto rigide, formalizzate, standardizzate (e solitamente invise a chi ne è soggetto e di dubbia utilità) e infine a leggi che prevedono il ricorso a una valutazione solitamente disattesa. Insomma: l’approccio valutativo, che è ricerca, analisi, riflessione, viene sovente stravolto per ricondurlo a più familiari criteri burocratici;
  • infine, e molto attuale, la crisi economico-finanziaria sta evidentemente tagliando tutto ciò che si può tagliare, incluse anche le “consulenze” (sempre frettolosamente rubricate nella categoria delle pratiche poco trasparenti e tendenzialmente clientelari) e quindi molta valutazione, che non sia quella obbligatoria dei Fondi strutturali e altre analoghe.

Il quadro a tinte fosche fin qui tracciato vede però una situazione in movimento e con grandi differenziazioni interne: i vincoli europei sempre più stringenti in tema di valutazione; il “percolamento” delle idee valutative fra amministratori e dirigenti illuminati; la crescita qualitativa dei valutatori anche grazie all’azione dell’AIV; l’avvento di professionisti giovani e qualificati, hanno portato progressivamente a un certo migliore e maggiore sviluppo della valutazione in Italia, sia pure con enormi differenze geografiche (molto al Nord e pochissimo al Sud, valutazione “obbligatoria” a parte). Poiché la valutazione serve a migliorare le performance pubbliche, raggiungere una loro migliore efficacia, consentire la rendicontazione anche politiche dell’azione pubblica, credo che come cittadini dovremmo fare il tifo per un suo crescente sviluppo. Ma a un patto: che sia una valutazione di qualità (metodologicamente avanzata, realmente terza, utile e utilizzabile), perché piuttosto che una valutazione approssimativa, demagogica, retorica e asservita è assolutamente e indiscutibilmente meglio non fare alcuna valutazione. I cittadini, i fruitori di servizi pubblici, gli imprenditori interessati allo sviluppo del loro territorio, le parti sociali devono comprendere la capitale importanza di una corretta, seria e utilizzata valutazione delle politiche pubbliche ed essere in prima linea per pretenderla.

Alcune risorse per chi desidera approfondire:

(Una prima versione di questo testo su MenteCritica in due distinte parti, la prima il 19 Nov 2013 e la seconda il 21 Novembre 2013. Col permesso di MenteCritica)