La riforma della Pubblica Amministrazione: giusta, punitiva o insufficiente?

Pochi giorni fa, esattamente il 24 giugno, è diventato effettivo il Decreto Legge con il quale il Governo si è occupato (o ha iniziato a farlo) di una delle aree più controverse del suo programma: la riforma della Pubblica Amministrazione. Il Decreto in realtà affronta diversi temi anche piuttosto eterogenei, e di notevole importanza, come la composizione delle Authority, il contrasto della corruzione, l’informatizzazione dei processi civili. Di questi argomenti non mi occuperò qui, proprio perché ciascuno meriterebbe un approfondimento a parte, così come lo richiederebbe la spinosissima questione delle società partecipate, che rappresentano una delle principali falle del bilancio pubblico, oltretutto sostanzialmente fuori controllo, come ha segnalato la Corte dei Conti, che ha stimato in 26 miliardi di Euro l’onere che esse rappresentano per le casse dello Stato.

In questo post ci concentreremo sui contenuti del Decreto relativi all’organizzazione della PA e alle politiche del personale, per capire se e come rispecchino una visione finalmente innovativa dell’amministrazione dello Stato.

La riforma della Pubblica Amministrazione è stata d’altra parte fin dall’inizio tra le priorità dichiarate del Governo Renzi, e spesso quest’ultimo ha citato la “burocrazia” come uno dei centri di resistenza di cui doveva (e dovrà) vincere l’opposizione. Il Decreto va quindi letto anche in un’ottica di rinnovamento e di “mobilitazione” di strutture organizzative poco inclini al cambiamento. Da parte loro, i sindacati, che in questa fase sono uno dei non pochi oppositori con cui Renzi si trova a confrontarsi, hanno pesantemente criticato i contenuti della riforma, e se la più negativa è stata comprensibilmente la CGIL, che con Renzi ha diversi conti aperti, anche altre sigle sindacali non hanno risparmiato strali al Governo. La Camusso ha addirittura parlato di riforma che “si accanisce contro i lavoratori”. Hanno dei buoni motivi, o difendono un modello di pubblico impiego ormai da abbandonare? Vediamo alcuni dei punti qualificanti del Decreto e cerchiamo di interpretarli.

Punto primo: ringiovanimento e rinnovamento del personale: questo è uno degli obiettivi cardine del decreto, tanto che fu anticipato a suo tempo dalla ministra Madia, in forme peraltro opinabili. Ma qual è la situazione del personale pubblico oggi? Qui e nel seguito, farò ampio uso dei dati presenti sul sito dell’Aran, l’Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle Pubbliche Amministrazioni, una ricca fonte di informazioni, a partire dalla ripartizione dei lavoratori di fasce di età riportata nel grafico qui sotto:

classi di età

Percentuali dipendenti PA per classi di età, al 31/12/2012 – Dati Aran

Come si vede, circa l’80% dei dipendenti della PA ha almeno 40 anni, e quasi la metà ne ha almeno 50. Questo dato è anche più evidente se guardiamo il grafico qui sotto, da cui appare evidente che, tolti pochissimi comparti come ovviamente le forze dell’ordine, in tutti i settori della PA l’età media è intorno ai cinquant’anni o anche superiore (l’immagine, come le successive, può essere ingrandita cliccando).
medie età per comparto PA
Questo fenomeno si è sostanzialmente consolidato nell’arco di un decennio, ed è ovviamente frutto del blocco della crescita numerica del personale; qui sotto si vede come nel corso di undici anni l’età media in molti comparti sia cresciuta di circa 5 anni, e  in alcuni casi anche di più.
trend età per comparto PAInsomma, è difficile dar torto al Governo quando afferma che è arrivato il momento di un ricambio generazionale. Questa situazione anagrafica è, se vogliamo, anche un’opportunità, visto che nella PA ci sono oltre 240.000 dipendenti ultrasessantenni, quindi esiste un pool non insignificante di persone che andranno in pensione relativamente a breve. Ad aumentare questo parco di “sostituibili” interviene un’altra misura contenuta nel Decreto, ossia l’abolizione del trattenimento in servizio, che consentiva (tuttora consente) di protrarre l’attività lavorativa oltre l’età pensionabile. A parte il tira-e-molla con cui alcune categorie (in particolare i magistrati) hanno ottenuto che per loro questa abolizione si posticipasse alla fine del 2015, questo provvedimento accresce la possibilità di ringiovanire il parco dei dipendenti.

Un altro motivo per cui un ringiovanimento è necessario è il livello molto basso di istruzione superiore che si trova nel personale della PA. Il diagramma qui sotto evidenzia come la quota di personale amministrativo e tecnico (quindi, ad esempio, per la scuola e l’università non si considera il personale docente) che ha un titolo di studio inferiore a quello richiesto dalla mansione che svolge (aree in blu) è molto superiore alla quota che ha un titolo di studio superiore a quello richiesto (aree in rosso). Insomma, forse abbiamo una forte disoccupazione intellettuale, ma nei ministeri e negli enti locali trionfa semmai l’occupazione non intellettuale; anche in questo caso, la composizione anagrafica ha sicuramente un peso.
Appropriatezza titoli di studioA proposito del turn-over, il Decreto prevede che la sostituzione avvenga in base al costo dei dipendenti, e non alle unità da sostituire. Le amministrazioni, insomma, potranno assumere nuovi dipendenti purché la relativa spesa non superi una determinata percentuale di quella che era relativa ai dipendenti in uscita. Questo tetto percentuale per un transitorio sarà inferiore al 100%, conducendo così a un risparmio rispetto ai costi attuali; il tetto (e la sua progressione) sarà diverso per diversi comparti della PA, v. ad esempio la tabella qui sotto:

sostituzione

Dopo aver esposto perché ringiovanire la PA è una buona idea, mi pare che sia utile chiudere questa sezione con un paio di perplessità:

  1. Perché queste differenze tra diversi comparti della PA? Peraltro è certo che molti enti locali non sono certo più virtuosi della PA centrale nel contenere i costi del personale, e lasciare loro più libertà significa rischiare che venga male utilizzata.
  2. Se il tasso di sostituzione viene definito in base alla spesa e non al numero dei dipendenti, si ignora il fatto che un giovane neoassunto costa in genere molto meno di un “anziano”, quindi sostituire il 100% del costo di un “anziano” significa assumere più di un giovane. Si rischia concretamente che a regime il personale anziché diminuire aumenti, e, per converso, che le naturali dinamiche di carriera portino ad un progressivo aumento del costo dei neoassunti, e quindi in prospettiva a costi del personale più alti di adesso anziché più bassi.

Punto secondo: mobilità del personale. Questo è certamente uno dei temi più delicati e impopolari presso sindacati e lavoratori pubblici. Vediamo cosa prevede il Decreto, e se davvero i suoi contenuti siano così dirompenti.
La mobilità tra diverse amministrazioni è certamente l’aspetto più discusso delle misure prese. In effetti, ci sono un paio di novità molto importanti. La prima riguarda la definizione di “unità produttiva” ai fini della mobilità stessa: tutte le sedi della PA entro una distanza di 50 km da quella in cui lavora un determinato dipendente sono considerate appartenenti alla stessa unità produttiva, e in questo perimetro è possibile spostare il dipendente stesso, anche tra comparti diversi della PA, senza che sia necessario un accordo.
Altre norme sono relative alla mobilità su richiesta del dipendente, in base alle esigenze di organico: in presenza di disponibilità di posti rilevabile da un apposito bando interno, il dipendente può chiedere di essere spostato, eventualmente anche a un incarico inferiore a quello che riveste, e l’ufficio “di partenza” non può opporsi. Tutto questo ha ovviamente lo scopo di facilitare il riassorbimento delle eccedenze di personale spostando i dipendenti in esubero là dove serve, anche trasferendoli da un Ministero a un altro.

Un’altra novità (relativa) è la ridefinizione delle procedure per l’individuazione e la gestione degli esuberi, le modalità con cui il personale in disponibilità può trovare diversa collocazione all’interno o all’esterno della PA, e la possibilità di mettere forzosamente a riposo il personale in esubero che abbia i requisiti per la pensione. Infine, fino al 30% dei dirigenti della PA locale potranno essere assunti con contratti a termine, il che renderà sicuramente più flessibile il loro utilizzo e possibile non rinnovarli se il loro rendimento non fosse adeguato, ma lascia anche agli enti locali un maggior potere di assumere manager ad alto costo senza passare per le ordinarie procedure concorsuali.

Tutto ciò premesso, si può davvero parlare di “accanimento” contro i dipendenti pubblici? Mi sembra evidente che anche queste norme configurano uno scenario decisamente meno “esposto” di quello che vivono i dipendenti del settore privato. Spesso, si sostiene che questi ultimi però abbiano una compensazione economica per i maggiori rischi e la maggiore “pressione di mercato” cui sono sottoposti, ma è difficile riscontrare nei fatti queste differenze economiche. Per brevità, osserviamo solo la tabella qui sotto, sempre prelevata da un documento dell’Aran:
retribuzioni pubbliche e privateMi pare che si possa dire che le retribuzioni dei dipendenti pubblici, nonostante che negli ultimi anni siano state “congelate”, sono in linea con quelle dei dipendenti privati, in particolare quelli del settore dei servizi, che è ovviamente meglio confrontabile in termini di competenze. Non esiste insomma un gap retributivo tra pubblico e privato e quindi è difficile giustificare la persistenza di un enorme gap nelle tutele normative e di prassi.
Il punto dove abitualmente però “casca l’asino” non è tanto quello normativo: nel settore del pubblico impiego gli strumenti per la razionalizzazione delle allocazioni del personale, anche quando ci sono, semplicemente non vengono usati. Già un anno fa, l’allora Ministro D’Alia annunciava oltre 7.000 esuberi e la necessità di ricorrere a procedure di mobilità.  È accaduto ciò? Non mi risulta.  È quindi evidente il rischio che la predisposizione di strumenti e procedure rimanga lettera morta se non si impone inesorabilmente alle amministrazioni di eseguire le azioni che la linea indicata dal Governo prescrive; viceversa, esiste il rischio che i maggiori spazi discrezionali assegnati per l’assunzione ad esempio di dirigenti con contratto a termine vengano utilizzati per collocare persone, diciamo così, di stretta fiducia anziché per sottoporre a una prova sul campo potenziali manager.

Non posso dedicare altro spazio all’analisi del Decreto, almeno in questo post, già piuttosto lungo. La mia sommaria conclusione relativamente ai due temi che ho provato ad approfondire è che, come accade spesso con il Governo Renzi, la filosofia di base che ispira i provvedimenti sia pienamente condivisibile, mentre a guardare da vicino i testi di legge e i precedenti le certezze (almeno le mie) vacillino. Anche questa riforma sarà davvero utile se gli strumenti che essa predispone saranno effettivamente usati per rendere più efficiente e snella la PA, come sostanzialmente non lo sono stati quelli predisposti in riforme precedenti; altrimenti, si rischia che, a causa di qualche “scucitura” nelle pieghe del tessuto normativo, certi problemi anziché alleviati ne escano addirittura aggravati.

Infine, è credo chiaro a tutti che la vera riforma della PA consisterebbe nella sua radicale digitalizzazione, coerentemente con gli obiettivi dell’Agenda Digitale italiana. Personalmente condivido l’idea che un rinnovamento (non solo generazionale) dei quadri della PA sia un presupposto forse indispensabile per cambiare i processi interni dell’amministrazione, perché a questo fine non basta disporre della tecnologia ma occorre un ripensamento profondo e radicale del funzionamento stesso della PA (in materia, vi ricordo un nostro post più approfondito e documentato); però, ancora una volta (e questo con il Governo Renzi sembra essere un refrain costante), le misure di cui abbiamo parlato qui assumeranno senso solo se sarà loro fatto seguito con azioni coerenti e conclusive, senza lasciare sempre il bello alla prossima puntata.

4 commenti

  • Interessante e ben documentato. Un punto che merita di essere approfondito è la crescita dell’età media della PA: non è chiaro se sia “naturale” ovvero frutto di una espansione strutturale nel tempo, che ha portato ad assumere “a fiasco” un elevato numero di persone della stessa fascia di età che ora affollano le fasce più anziane, oppure, come sembra adombrare l’articolo, frutto di assunzioni di personale già anziano negli ultimi 10 anni.
    Per il resto, nonostante le perplessità, si sta intervenendo in un settorre immobile ed intoccabile, e vitale per l’efficienza della Nazione. Direi che è almeno un inizio.

    • I dati evidenziano che l’invecchiamento si è fortemente accentuato negli ultimi dieci anni, ma è un fenomeno che conosciamo bene anche in diverse aziende private che hanno congelato le assunzioni. Ritengo, senza aver svolto un’analisi specifica, che sia l’effetto ritardato degli alti volumi di assunzioni negli “anni d’oro” dell’uso della PA come serbatoio elettorale.
      Anch’io credo che la direzione indicata sia giusta. Forse avrei preferito un approccio più basato sull’ “uovo oggi” con obiettivi meno ambiziosi ma più facilmente gestibili e controllabili, ma io amo l’understatement molto più di Renzi.

      • Di ogni problema invece che indicare cause, soluzioni, tempi e costi (vedi prepensionamenti vs. innalzamento dell’età pensionabile e bilancio INPS) se ne fa prima e soprattutto oggetto di auto promozione politica. Così l’invecchiamento non è diretta conseguenza di annosi blocchi di assunzioni di giovani, ma ghiotta degenerazione da rottamare, la digitalizzazione che ogni nuovo esecutivo sventola come obiettivo e afferma di averla compiuta rimane un pio desiderio senza gli investimenti che richiede, una convergenza di pratica manageriale, di responsabilità personale e di tutele giuridiche nei rapporti di lavoro a quelle del settore privato, che è poi chiave di volta per cambiare veramente la PA, va soppesata alla possibile perdita di un irrinunciabile bacino di consenso. Ma va bene così, si potrà sempre dire che la colpa è della CGIL.
        Crediamoci ancora una volta.

      • Le osservazioni sono pertinenti, ma non sono sicuro di capire esattamente a quale linea di azione condurrebbero, rispetto a quella sul tavolo oggi.
        Il blocco delle assunzioni è figlio legittimo degli anni di eccessi nelle assunzioni, e di quegli anni le responsabilità sono ampiamente condivise e note. Oggi è inevitabile che esista un problema generazionale, e che si progetti di riprendere ad assumere dei giovani, e semmai spero che si rispettino vincoli rigidi sul numero di assunzioni (v. osservazioni nel testo).
        Quanto alla digitalizzazione (che non può non essere un obiettivo primario), è vero che richiede investimenti, ma più che quelli richiede un cambiamento di cultura e di processi, e quindi delle teste delle persone. Lo stesso vale per la cultura manageriale e “privatistica”.
        In sostanza: cambiare la PA è difficile, ma cambiare la PA senza interventi traumatici e in modo concordato con tutti credo sia impossibile.

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